科技正在推动支付方式和“钱”概念的快速变化。从硬币交易到纸币的使用，再到银行账户资金的电子借记和贷记，技术的进步改变了货币的主流概念。现在全球稳定币网络(如Facebook旗下的Libra等等)正努力在货币领域开辟新篇章，这引发了有关法律、监管制度、金融稳定以及货币政策等问题。由于其潜在的全球影响力，Facebook的Libra让关于货币可以采用何种形式、谁可以发行、以及如何记录和解决支付的争论变得紧迫起来。
重新评估货币
传统货币有三种功能：作为交换媒介，使支付更加便利;作为价值储存手段，以供将来使用;或通过提供一个通用的计算单位来比较商品和服务的价值，来简化交易。
10年前，比特币被誉为一种新型的数字货币，能解决支付中的摩擦。也被作为一种记账单位和价值储存手段，无需中心化管理。比特币的出现创造了一种全新的支付工具和资产类别，可通过一套分布式账本技术支持的支付轨道进行交易。与建立在受信任的中心化实体管理的单个账本的传统记录保存系统相比，分布式帐本技术是允许共享、防篡改的，任何具有足够计算能力的人都可以对其进行更新。但比特币和其他一些早期的加密货币已显示出了极大的波动性，有限的吞吐能力，不可预测的交易成本，有限的治理或没有治理，以及有限的透明度，限制了它们作为支付手段和记账单位的效用。
稳定币是专门为克服第一代加密货币所表现出的巨大波动性而设计的，这种波动性限制了加密货币的支付范围和作为记账单位的效用。顾名思义，稳定币旨在通过将数字货币与一种资产或一篮子资产(如商业银行存款或政府发行的债券)挂钩，来保持币值稳定的。稳定币也不同于最初的加密货币，稳定币也可能是由中心化实体发行的，在某些方面依赖第三方机构。
正如任何一种货币，其作为交换媒介的价值，都会随着网络使用规模的增加而增加一样，由于相关的网络外部性，稳定币支付系统功能也将取决于其能否获得广泛采用。鉴于Facebook平台上27亿的月活跃量，Libra 稳定币项目因其基础，能够在支付系统中快速达到全球规模的用户量，而脱颖而出。
要评估稳定币发行者为提供货币三种功能所做的努力，首先要考虑货币的发行、监管和转移的现有安排。央行货币和商业银行货币是现代金融体系的基础。央行的货币由实物现金和存放在中央银行的存款组成。央行的货币对于支付系统很重要，代表了一种安全的结算资产，并允许用户交换央行债务，而且能够对央行的接受度和可靠性充满信心。此外，央行可以在面临压力时提供资金，在提供流动性方面发挥关键作用。
商业银行货币是指商业银行中的存款。它之所以被广泛使用，部分原因是人们相信他们可以随时将其转换为另一家商业银行或央行的负债，如实物现金。这种信心在很大程度上要归功于银行存款的保险性，以及商业银行接受监管和存款保险的要求。消费者和企业也在交易中使用这些钱，因为它具有便利性和可用性，这反过来又扩大了使用这笔钱的网络规模。
非银行私人资金或资产也可以促进用户网络之间的交易。在某些情况下，例如航空里程，此类资产可能只在网络内具有价值。在其他情况下，网络内资产的发行者可以保证其可兑换成一种主权货币。消费者相信，发行这种货币的公司将有能力偿还这些债务。许多美国消费者都有使用非银行私人资金的经验，比如礼品卡、积分卡和虚拟游戏货币。虽然有一些在规模和用途上相对有限，但一些非银行货币网络规模也是很庞大。星巴克报告称，截止到2018年9月，它的储值卡债务为16亿美元，超过了许多储蓄机构的存款。
随着这种私有网络的规模和范围的扩大，在网络内部进行交易的便利和好处也在以一种自我增强的动态方式增长，这种动态称为网络外部性。这些网络的好处可以通过出于多种目的主动使用网络数据而得到增强，从分配和定价信用到共享评论到对推送给用户的信息进行优先级排序。在中国，消费者和企业都参与了支付宝和微信支付这两个移动网络。根据一些账户的数据，这两个网络去年处理了逾37万亿美元的移动支付业务。这些网络以人民币为记账单位在中国境内运作，余额可以在银行或信用卡账户中转入转出。
具有全球规模和范围的稳定币
稳定币取决于其设计和索偿结构(类似于私人非银行负债)。稳定币渴望实现传统货币的功能，不依赖于对发行人(例如中央银行)的信心来支持货币。实际上，对于某些潜在的稳定币，评估表明用户可能对基础资产或整个系统没有任何权利。
我们看到，阿里巴巴和微信等现有数字平台上的大规模支付网络正在增长，而Tether、Gemini和Paxos等规模较小的支付平台稳定币也正在发行。Libra的与众不同之处在于，它既有代表全球逾三分之一人口的活跃用户网络，又有一种不透明地与一篮子主权货币挂钩的私人数字货币。所以，Facebook的Libra吸引了立法者和当局的高度关注，这不足为奇。
Libra以及任何全球性规模和范围的稳定币项目，必须先解决一系列核心法律和监管问题，才能成为支付方式。在这里，我要特别强调几个问题。
首先，遵守KYC(了解你的客户)的规则和规定，对于确保稳定币不被用于非法活动和非法融资至关重要。Libra的商业模式本质上是跨境的，因此，系统中被视为金融机构的每个参与者都需要确保遵守每个国家地区的反洗钱法律。Libra的全球影响力可能需要一个一致的全球反洗钱框架，以减少非法交易的风险。
其次，为方便消费者支付而设计的稳定币发行者必须清楚地表明如何确保消费者的保护。消费者需要接受教育，了解与银行账户相比，他们在数字钱包方面的权利有何不同。在美国与其他地方一样，已经对银行账户实施了法律和监管保护，以便消费者能够合理地期望他们的存款得到一定限度的保险，欺诈交易应由银行承担，在规定期限内提供的转账，以及账户费用和利息支付的清晰、标准化披露。我们不仅不清楚Libra是否会采取类似的保护措施，也不清楚消费者会有什么追索权，但由于消费者似乎对稳定币的基础资产没有权利，因此甚至不清楚消费者将面临多少价格风险。需要提醒消费者的是，从法律上讲，稳定币可能与主权发行的货币截然不同。明确哪些法律实体可以对个人身份信息和交易数据的安全性负责，以及个人数据将如何存储、访问和使用，这一点非常重要。过去几年发生的大量网络入侵事件突显了这些问题的重要性。
再者，有必要明确Libra生态系统中各个参与者正在进行的金融活动，以便司法管辖区评估现有的监管和执行机制是否足够。作为Libra协会的法定所在地，瑞士尤其引人关注。瑞士当局设立了三种新类别，以方便其按功能进行监管：“支付型代币”是指用于支付或价值转移的加密货币;“实用型代币”是基于区块链的应用程序;“资产型代币”是与股票、债券和衍生品类似的加密资产。如果有些创新不完全属于一个类别，这些分类可能就不是相互排斥的。
在美国，监管机构正在更广泛地研究特定稳定币和加密货币的具体功能，以确定它们是否适合现有监管结构，以及是否需要其他授权或指导。根据相关法律，美国市场监管机构有权对被判定为证券或商品期货的产品进行监管。在州一级，纽约州金融服务管理局已为与虚拟货币相关的实体建立了比特币许可证。美国联邦储备委员会和其他联邦银行机构对银行有监督权力，在很多情况下，它们具有监管和审查向银行提供服务的公司。无论是美联储还是其他任何监管机构，都没有在美国运行支付系统的绝对权力。尽管金融稳定监督委员会有权指定具有系统重要性的非银行金融公司、金融市场工具、或者根据具体情况进行支付、清算和结算活动，目前尚不清楚是否有任何加密货币发行者符合法定的指定要求。
稳定币及更普遍的加密货币，对长期存在的货币形成了挑战，长期存在的货币是指支付必须记录在一个由单一实体管理的中心分布式账本中。事实上，银行的建立就是为了履行这一中心分布式账本职能。分布式账本技术允许直接的点对点资产转移，这潜在地消除了通过中介进行交易的需要。虽然分布式账本技术可以通过增强操作弹性、增加透明度和简化记录保存来提供优势，但交易账本的公开性和不可变性也带来了风险，例如数据隐私问题和法律复杂性。
全球稳定币网络也可能给银行业务模式构成挑战。在极端情况下，向一个或多个全球稳定币网络的广泛迁移，可能会削弱银行在支付方面的中介作用。如果消费者和企业减少其在商业银行的存款，转而使用数字钱包中的稳定币，这可能会减少银行的稳定资金来源，以及对交易数据的可见性，从而阻碍银行向企业和家庭提供信贷的能力。也就是说，许多银行可能会通过提供点对点结算的替代方式，以及将稳定币纳入自己的商业模式的方法来适应，即与发行稳定币的金融科技公司合作，或者像一些银行已经在做的那样发行自己的稳定资产。
此外，稳定币的广泛采用可能会对中央银行的作用和货币政策产生影响。支付是经济的循环系统，出于支付目的而大规模迁移到新的稳定币网被证明是更前沿的广泛迁移。如果很大一部分国内家庭和企业将全球稳定作为一种支付手段和价值储存手段，这可能会减少对实物现金的需求，并影响央行资产负债表的规模。央行实施货币政策的方式很复杂，银行参与短期融资市场的行为可能会受到影响。
对于小型、开放的经济体或货币机构薄弱的国家而言，这些影响更为显著。从主权货币向全球稳定币的迁移可能类似于美元化的过程，削弱独立货币政策的空间。大规模使用稳定币还可能影响与全球金融体系有着广泛联系的大型发达经济体，包括加剧市场波动性和跨境传递冲击。
最后，具有全球影响力的稳定币网络可能存在财务稳定风险。如果管理不善，流动性、信贷、市场或运营风险(单独或联合)可能引发信心丧失和典型的挤兑。全球稳定币网络引发了许多与法律上独立但相互依存的运营相关的复杂问题，并且缺乏对储备金管理以及网络中各个市场参与者的权利和责任的清晰认识。围绕官方机构提供监管和支持流动性以及跨境合作能力的潜在歧义，可能会放大潜在风险和溢出效应。
央行的数字货币
在稳定币出现之前，支付向数字系统的快速转移激发了人们对央行发行数字货币的兴趣。在一些司法管辖区，已经出现了从现金到数字支付的明显转移，这自然促使当局者开始探索将自己的货币转向数字发行过渡。
全球稳定币系统的潜力增强了人们对央行数字货币的兴趣。支持者认为，与私人发行的稳定币相比，央行的数字货币将是更安全的选择，因为央行将直接负责任。例如Markus Brunnermeier、Harold James和 Jean-Pierre Landau提供了重要的论据。
当然，美联储委员会和其他央行已经开始在传统的准备金或结算账户中以数字形式提供资金，即央行存款。然而，在当前情况下，央行数字货币通常指的是一种新型的央行负债，这种负债可以由家庭和企业直接持有，而无需商业银行中介的介入。根据这个定义，央银数字货币可以是一种灵活的中央银行发行的货币形式，与传统储备相比，有三个方面的不同：允许更广泛的机构和个人可以访问它，某些类型的余额可能可以不支付利息，并且可能需要提高政府对最终用户交易的可见性。
在美国，当前系统具有非常大的优势。首先，流通中的美元实物现金继续增加，表明需求强劲。其次，美元是全球重要的储备货币，保持公众对主权货币的信任至关重要。第三，我们有一个健全的银行体系，能够满足消费者的需求：我们的银行数量众多，规模多样，地理位置分散。最后，我们在现有的制度框架和适用的保障措施的基础上，提供了广泛可用和不断扩大的数字支付选择。
此外，中央银行的通用数字货币，也就是个人消费货币，将会带来深刻的法律、政策和运营问题。让我们考虑一下隐私和非法活动之间的平衡。如果设计的目的是在财务上透明，并提供防范非法活动的措施，那么可以想象到，供消费者使用的中央银行数字货币可能要求使用该数字货币的央行保持所有付款数据记录，这与现金有着明显的区别。一个由政府实体记录个人支付信息的系统将标志着一个巨大的转变。一个相关的问题是，美联储是否有权以数字形式发行货币，以及在必要时是否有权为公众建立数字钱包。
这可能还会对货币政策产生深远影响。一些经济学家认为，央行的数字货币可能通过将货币政策直接传递给公众，来解决零利率下限带来的问题。以这种方式执行货币政策，将有效的消除所有实物现金，以及对家庭持有的数字货币征收负利率或税收的权力。我个人强烈倾向于通过积极使用我们现有的工具来解决有效的下限，我认为对负利率的成本效益评估在当前的美国环境下是没有吸引力的。
金融稳定方面的考虑也很重要。只需轻轻一划，就能将商业银行存款转换为央行数字货币，这种能力肯定有可能成为挤兑的催化剂。在这方面，银行在提供金融中介服务方面的角色也可能发生根本改变。
最后，引入央行数字货币可能存在操作风险。首先，这可能要求美联储开发访问或管理个人账户的操作能力，这些账户可能有数亿个。还需要应对大量其他操作方面的挑战，包括电子伪造和网络风险。值得注意的是，目前用于私营部门数字货币的技术提供的信息技术可靠性、完整性和可扩展性不如目前使用的中央银行系统。这些技术中有许多并没有提供清晰、可预测的最终结算，而这正是支付系统的核心重点。
也就是说，根据支付和货币体系的特殊属性，一些地区可能比其他地区更快地朝这个方向发展。在美联储，我们将继续分析央行数字货币的潜在收益和成本，并期待向其他央行学习。
支持支付创新
尽管审慎地警告不要急于尝试未经测试的央行数字货币方法，但我们还是会积极支持支付基础设施的开发，让每个人都能使用实时支付。美国支付和证券结算系统每天的交易额约为12.5万亿美元。美联储致力于与私营部门密切合作，来促进支付系统的更安全、更有效。
今年夏天，美联储推出40多年来首个新的支付服务，帮助所有人实现实时支付。美联储将开发FedNow服务，将其作为一个平台，让消费者和企业可以一天24小时，一周7天，一年365天随时安全地发送和接收付款。这一举措旨在为私营部门在快速支付服务方面的创新提供一个中立的平台。除FedNow外，我们还在探索增强自动清算(ACH)交易的当日结算功能，扩展Fedwire®基金服务和全国结算系统的运行时间。我们正与业界合作，提高支付系统的安全性，例如，加深对合成身份欺诈的理解，并确定一种欺诈分类方法来改善信息共享。
在公共部门和私营部门努力减少支付摩擦时，最重要的用例之一是跨境支付，如汇款。跨境支付的中介链漫长、缓慢、繁琐且不透明。技术使电子商务能够跨越国界，但目前的跨境支付解决方案还是复杂方法，而不是无缝的端到端的解决方案。司法管辖区的当局者认识到了和私营部门进行跨境合作，来解决当今存在的跨境摩擦的重要性。
结语
从我们历史上各殖民地国家发行自己货币开始，到私人商业钞票的流通代替国家货币的几十年历史里，我国在评估各种私人货币提案时，有着丰富和多样的经验可供我们借鉴。建立美联储的部分原因是为了应对银行无力履行其发行的钞票的义务，以及随之而来的恐慌和挤兑。我们有可能进入货币和支付演变的另一个阶段时，这些经验将帮助我们获得信息。
如今，消费者和企业有多种支付选择，包括现金、支票、ACH转账、借记卡和信用卡，以及基于移动设备的支付解决方案等等。这些往往具有明确界定的法律权利和责任。未来几年，我们可能会在支付领域看到有影响深远的创新，大量支付新选择(如稳定币)将出现。
美联储仍坚信，技术和创新的力量能够改变金融体系，减少摩擦和延误，同时维护消费者保护、数据隐私和安全、金融稳定和货币政策传导，防范非法活动和网络风险。考虑到这些风险，全球稳定币网络在开展业务之前，应该达到法律和监管保障的高门槛。我们正在密切监测新技术，以确保出现的创新符合我们的业务职责和更广泛的公共政策目标，正如《联邦储备法》所反映的那样。与此同时，我们正在升级我们的服务，以新方式支持创新。并且，我们将继续建立安全高效的付款系统，包括一个多世纪以来我们一直关注的各种形式的货币。
